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我国合作经济组织的发展困境与立法反思

发布时间:2019年09月21日 11:29:50    文章来源:耀炎论文网    作者:刘大洪 邱隽思    阅读:

导读:这是一篇完整优秀的关于法律论文范文,这一篇论文共有17151字符,本篇题目是关于“我国合作经济组织的发展困境与立法反思”的。而奉行国家干预的经济法理论与制度,则理应在合作经济组织的发展上承担起重任。

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关键词:合作经济组织;互益法人;合作社;倾斜性保护

中图分类号:DF41 文献标志码:A

DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2019.03.12 开放科学(资源服务)标识码(OSID):

合作经济组织属于一类特殊的经济法主体,它在我国经常被通俗地称为“合作社”。除《农民专业合作社法》之外,我国各类合作经济组织的立法并不充分,在民事立法层面,甚至长期未明确合作经济组织是否具有法人资格。近年来,这一现状有所改善。2017年10月1日起施行的《民法总则》于“特别法人”一节的第100条明确规定:“城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格。”“法律、行政法规对城镇农村的合作经济组织有规定的,依照其规定。”而经修订后的新《农民专业合作社法》也已于2018年7月1日起施行。但是,我国合作经济组织立法不完善的问题并未得到本质性的解决,改革开放以来,尤其是进入21世纪以后,中国的各类合作社均进入不同程度的发展窘境,甚至个别合作社类型已经行将消亡。究其原因,与公司制企业这一市场经济的“宠儿”不同,合作经济组织在经济发展和促进投资者盈利上的“贡献率”较低;但另一方面,合作经济组织又在向社会提供准公共物品、解决市场主体的互助性经济需求等方面,发挥着无可取代的功能。因此,恪守“意思自治”和“契约自由”理念的民法并无法为合作经济组织提供充实的发展动力机制,而奉行国家干预的经济法理论与制度,则理应在合作经济组织的发展上承担起重任。

一、合作经济组织的法律性质界定:从民法到经济法

(一)民法理论框架下的合作经济组织:互益法人

从2017年10月1日起开始施行的《民法总则》仅第100条对合作经济组织法人进行了原则性规定。在《民法总则》的法人制度中,法人分为营利法人、非营利法人与特别法人三类。特别法人又包含机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人和基层群众性自治组织法人四类。在实践中,这四类法人与营利法人和非营利法人在设立、终止等方面均有所不同,难以纳入到上述两类法人的制度体系当中,因此在制定《民法总则》时,将其作为“特别法人”单列一类 参见全国人大法律委员会副主任委员李适时在第十二届全国人大常委会第二十五次会议第一次全体会议上所做的《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国民法总则(草案)〉修改情况的汇报》。。这种立法体例使特别法人制度下设的四类法人具有很强的异质性,彼此在组织形态和功能定位上并不统一,在《民法总则》的条文设计中,也仅仅是正面赋予了这四类主体的法人资格,对其组织和运作制度却语焉不详;从这个角度来看,中国的特别法人制度在概念上并不清晰明确,立法设计也不具有体系科学性[1] ,更像是对法人制度的一种“兜底”。

结合国外有关法人制度的类型化设计来看,上述四类特别法人性质各异。其中,农村集体经济组织法人和基层群众性自治组织法人两类属于中国独有的法人类型,它们基于中国特殊的土地所有制或基层自治体制而产生,是真正意义上的“特别法人”;而机关法人与城镇农村的合作经济组织法人则并不特别,在国外法人制度框架下,二者均属于一般的法人类型。机关法人实际上属于“公法人”,与私法人制度相并列;而合作经济组织法人则属于“互益法人”或曰“中间法人”的一种类型,与纯粹的营利法人或纯粹的公益法人相比,互益法人仅代表某一类特定的社会阶层、职业和群体利益,实践中表现为商会、行业协会和工会,然后是各種形式的联盟、俱乐部、合作社、同乡会、同学会、研究会、学会、有着共同的爱好和兴趣的人们之间组成的以“社”或者“家”等名义登记成立的法人[2]。它既不像企业法人一样以最大化获取资本利润为目的,又不像慈善组织一样具有超出社员需求的社会公益性,而是以满足社员间的互助性经济需求为目的,是营利法人与公益法人的中间状态。

在当前《民法总则》的法人制度设计中,并不存在经典大陆法系法人理论中独立的互益法人类型,而是对其进行了“肢解”:互益法人中的商会、社会团体等组织,被吸纳进“非营利法人”的框架之下;而合作经济组织则单列为“城镇农村的合作经济组织法人”,成为特别法人的一个“子类型”。与之相比,在英美法系的法人类型架构中,则是将法人分为营利法人与非营利法人,而后者又进一步分为公益法人与互益法人,这在美国很多州的立法中极为清晰[3]。我国目前《民法总则》所设计的法人类型体系,既与大陆法系、英美法系存在若干渊源,又均不完全等同。

因此,尽管《民法总则》将合作经济组织设定为一类特别法人,但从经典民事法律主体理论框架来看,合作经济组织最适宜的法律性质定位为互益法人,其在中国实践中表现为各类“合作社”。国际合作社联盟(International Co-operative Alliance, 简称ICA)则将合作社定义为:“自愿联合起来的人们通过共同所有与民主管理的组织以实现其共同的经济、社会与文化目标及需求的自治性联合体。”结合此类组织国际上通行的一般规则,笔者认为,合作经济组织具有如下迥异于其他法人类型的独特组织和运行规则。

首先,合作经济组织在功能定位上具有互益性和自治性。合作经济组织的互益性既不同于纯粹企业法人的营利性目的,又不同于慈善组织等公益法人的公益性目的。合作经济组织的功能定位于“为全体社员谋经济的利益和生活的改善”[4]41,是具有同类经济、生活或社会需求的人联合并自治的结果,如从事同一行业的生产经营活动、具有共同的某项消费需求,等等,均可成为成立合作经济组织的动因。合作经济组织由这类人拥有和控制,成立合作经济组织的目的在于以互助的形式解决共同的需求,如信用合作社、住房合作社、农业合作社等。这种互益性的目的既不同于慈善组织的纯粹公益性,而是仅局限于社员利益的范畴,也不同于企业法人的纯粹营利性,后者从事生产经营活动以满足股东的资本回报为目的,前者虽然也通常从事生产经营活动,但此类活动旨在以互助的形式解决特定的经济或社会需求。

其次,合作经济组织在组织规则上具有民主性与人合性。合作经济组织在内部组织规则中,排斥或起码竭力淡化资合性,这使其与企业法人的组织规则存在明显差别。对企业法人来说,它主要遵循资合性的组织规则,这主要体现为两个方面:其一,在决策机制层面遵循“资本多数决”原则,即“一股一票”,投资比例高的股东也将享有更高的表决权重;其二,在盈余回报层面遵循依投资比例分配的原则,投资比例越高,预期的资本回报比例也将越高。与之相对比,合作经济组织则遵循“一人一票”和“依交易比例分配盈余”的规则:一方面,在决策机制层面,任何社员均享有一票平等的表决权,而不论其投资比例的多寡;另一方面,在盈余回报层面,合作经济组织依照鼓励社员经济参与的原则,根据社员实际参与交易额的比例而非投资比例分配盈余,即谁对合作经济组织的互益性“贡献率”高,谁的盈余分配就高[5]58-59。

(二)经济法视野下的合作经济组织:倾斜性保护的市场经济主体

合作经济组织已有多年的发展历史。在国外,1844年英国的罗虚戴尔公平先锋社(Rochdale Equitable Pioneers Society)堪称最早的合作经济组织;即使在国内,早在计划经济时代,就已存在多种形式的合作社。如果是依照民法上对待各类法律主体“形式平等”的基本逻辑,合作经济组织法律制度应恪守其独立性,主要交由社员自治进行发展,法律并无必要予以扶持。但是,不論国内外,在基本民事法律制度之外,都会通过制定经济法律制度的形式,来对合作经济组织的发展进行一定程度的国家干预,进而对其起到“倾斜性保护”的功能。这主要是基于如下两方面原因:

首先,伴随着经济发展,合作经济组织的人合性开始不断遭受资本的挑战,从而表现出“人合兼资合”的特征,资本的进驻一定程度上打破了合作经济组织内部的民主关系,合作经济组织一般成员的利益有可能被大股东裹挟和盘剥。因此,有必要发挥经济法的功能,对合作经济组织的内部组织规则进行一定程度的干预,防止资合性对人合性的过分侵袭,起到倾斜性保护合作经济组织一般社员的目的。在市场经济逻辑下,资本进驻合作经济组织毫无疑问地有利于效率。在这一背景下,合作经济组织“一人一票”和“依交易比例分配盈余”的规则必须有所突破,即一定程度上允许社员依照较高投资比例提高回报率,如此方能提高资本进驻的积极性。此时,合作经济组织开始具有“股份合作制”的特色,即兼具人合性与资合性。为了能在有效发挥资本积极性的同时,又能确保大部分一般社员的互益性经济需求不被过分侵袭,实践中,经济法形成了对合作经济组织内部规则的一类特殊干预机制,即“资格股”和“投资股”分别设置制度。资格股没有资金数量的差别,任何社员均缴纳同样的比例,旨在取得合作经济组织成员资格;而投资股不享有表决权,但可以依据投资比例提高盈余分配力度[6]163-165。为了防止资本对合作经济组织互益性的过分侵蚀,通常会以制度设计的形式限制投资股分配盈余的上限。比如美国《凯普沃斯蒂德法》对农业互助联合组织的规定,它一方面要求参与联合的主体身份必须是农业生产者,且在表决中奉行“一人一票”原则,即使成员具有较高投资比率,也不提高表决权重;另一方面,它允许拥有更高投资比率的社员在收益比例上有所增加,但要受到“回报率8%”标准的限制,即成员的投资年回报率永远不得超过8%。通过这种制度设计,可以防止产生公司制企业中大股东会员对组织的控制,确保联合组织的建立和运营是以成员的共同利益为基础[7]。

其次,合作经济组织在实践中发挥了提供“准公共物品”的职能,这有效地补充了政府在干预市场失灵时的既定功能,契合了政府在公共服务中的若干发展目标[8]。这就呼吁经济法上的国家干预施加一定程度的政策倾斜,促进合作经济组织的实践发展,从而更好地实现其社会功能。有关合作经济组织提供“准公共物品”职能的一个最好例证是,中国实践中长期存在的农村合作金融组织,它有效地填补了传统银行业务的功能空缺,一定程度上解决了农民的互助性金融需求。一方面,传统的商业银行体系遵循市场经济逻辑,是在确保效率与安全的前提下发放商业性贷款,农业预期收益低、风险大,农民处于弱势地位,难以满足信贷要求,这都阻碍了其通过商业银行路径获取贷款;另一方面,我国的政策性银行体系虽是偏重社会公共利益的,但主要立足于服务国家宏观经济政策,对于满足农民的小额化、碎片化金融需求,政策性银行不可能也没有精力提供足够信贷。此时,通过组建信用合作社将闲散化的资金和信用联合,将信用社成员个人的资金化零为整、续短为长、调剂余缺,最终将这些资金转化为流通性生产资金,解决其实际的融资需求,这便能解决农村金融需求的精准化供给问题[9]。农民专业合作社、住宅合作社等其他合作经济组织,也均在农产品产销、集资建房等方面,具有与之相类似的功能机理。正是基于上述考虑,多数国家均在经济法律制度层面设置了一系列的政策倾斜,以促进合作经济组织的发展、提高其在提供社会公共服务中的作用,这种政策倾斜的基本形式包括但不限于产业政策、财税信贷政策、社会化服务、反垄断豁免,等等[10]58。

二、合作经济组织的发展困境:中国各类合作社的处境与命运

早在《民法总则》对合作经济组织做出规定以前,中国实践中即已发展出各种类型的合作经济组织,其通常被冠以“××合作社”的名称。这主要包括农民专业合作社,城市、农村信用合作社,供销合作社,住宅合作社四类,改革开放以来,这四类合作社历经了不同的处境与命运,目前也呈现出了彼此不同的发展状态。总体来说,我国农民专业合作社的发展虽存在一些问题,但也取得不错的成绩。而城市、农村信用合作社,供销合作社,住宅合作社三类则陷入窘境,要么完全消失,要么仅保留合作经济组织的形式,行将消亡。

(一)农民专业合作社:探索中发展

农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。它以其成员为主要服务对象,提供农业生产资料的购买,农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务 参见:《农民专业合作社法》第2条。。

农民专业合作社属于我国发展最为成熟、组织结构和运行规则最为成熟的合作经济组织,这得益于如下三个方面的综合原因:其一,中国农村特有的基本经济制度,如土地集体所有制、家庭联产承包责任制等,以及计划经济时期人民公社体制的残余影响,为居于较近区域的农民间的联合提供了基本的组织形式,进而为农民专业合作社的发展提供了经济基础。其二,农业先天的结构性特征激励了农民通过专业合作社的形式达成联合。农产品鲜活易腐,抗拒自然灾害或市场风险的能力较低,具有很强的时效性和地域性特征,农民对农产品流通渠道依赖性极强,下游流通渠道的经营者极容易利用这一“瓶颈”地位对上游农业生产者进行高价盘剥。为了提高在市场上的话语权,农民亟待通过一定的形式提高集约化和组织化程度,而合作社这一低成本的组织形态显然是首要选择,其在提高农业生产者议价能力方面功不可没[11]。其三,经济法律制度的健全为农民专业合作社的发展提供了重要的引导和推动作用。农民专业合作社是我国立法最为健全的合作经济组织,2007年7月1日起实施的《农民专业合作社法》(该法的新修版本于2018年7月1日起实施)是我国迄今为止唯一一部由全国人大制定的合作经济组织专门立法,其对农民专业合作社的设立登记、组织机构、运行规则、扶持政策等进行了全面规定。

近年来,我国的农民专业合作社在获得一定程度发展的同时,也不可避免地出现一些问题。《农民专业合作社法》并不将加入合作社的成员局限于同业生产者,而是允许处在同一农产品链条上具有上下游业务关联的相关利益群体也能组成或进入合作社[12],这种模糊的定位使非属农民身份的农产品经销商也可加入合作社,从而淡化了合作社的互益性。在制度设计上,《农民专业合作社法》允许企业、事业单位或社会团体在符合条件时加入合作社;并规定出资额或与本社交易量较大的成员可以享有不超过本社成员基本表决权总票数20%的附加表决权;在每年依照交易比例分配盈余之外,允许剩余部分一定程度依照出资额比例分配 参见:《农民专业合作社法》第19条、第22条、第44条。。这些制度设计的初衷在于鼓励“政策下乡”或“资本下乡”,进而带动农产品生产销售活动的发展。但是,这也衍生出“假合作社”的问题,调研数据表明,当前中国农村运行良好、管理规范、有实际成效的“真合作社”不到20%,其他多为企业主导型或官办的合作社,并不真正符合合作经济组织的真实要求[13]。在企业或政策主导的合作社中,為了最大程度提高效益、降低成本,又会尽量选择乡村大户作为合作主体,进而衍生出“扶强不扶弱”“大农吃小农”的异化现象[14],与合作经济组织的初始功能定位相背离。

(二)城市、农村信用合作社:偃旗息鼓

我国自新中国成立初期即存在以“信用互助小组”“信用合作社”等为名的合作金融组织,在计划经济条件下,政府对合作金融的干预过强,合作社的互益性和自治权并不能体现出来。改革开放以后,城市信用合作社、农村信用合作社逐渐发展,前者致力于解决城市集体企业、个体工商户或城市居民的互助性信贷需求;后者则以满足农民的流通性生产资金、实现成员间的资金余缺调剂为主要目的。但是,伴随着市场经济体制改革的深入,信用合作社的合作制日渐遭受股份制的商业银行体制的侵袭,金融监管机构也日渐倾向于将信用合作社向商业银行体制靠拢,城市、农村信用合作社逐渐改制为城市商业银行与农村商业银行,信用合作社偃旗息鼓。

在城市信用合作社方面,1998年10月,国务院办公厅转发了中国人民银行《整顿城市信用合作社工作方案》,该方案彼时意图在确保合作制的前提下实现信用合作社的规范管理,避免其擅自从事商业银行业务,要求“按照‘自愿入股、民主管理、主要为入股社员服务的原则把城市信用社真正办成合作金融组织”。进入21世纪后,商业银行的大力发展逐渐侵袭城市信用合作社的业务,后者要么惨淡经营,要么逐渐向商业银行体制转型。2005年11月,银监会、中国人民银行、财政部、国家税务总局联合发布《关于进一步推进城市信用社整顿工作的意见》,该意见已经将城市信用合作社的工作重点从“整顿”转向“改制”和“撤销”。截至2012年3月29日,最后一家城市合作金融宁波象山县绿叶城市信用社改制为城市商业银行,城市信用合作社正式退出历史舞台。

农村信用合作社也经历了类似的改革进程。不论是1996年以前农村信用合作社隶属于中国农业银行的阶段,还是1996年以后由中国人民银行主管的阶段,中国农业银行和中国人民银行均曾尝试主持过农村信用合作社的体制改革,彼时均力图夯实其合作制,确保农村信用合作社“组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性” 农村信用合作社的“三性”明确规定于1984年8月6日《国务院批转中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告的通知》。。进入21世纪以后,面对同样遭受现代商业银行体制侵袭的农村信用合作社,银监会开始以仿照商业银行的形式对农村信用合作社进行监管。2003年6月,国务院《深化农村信用社改革试点方案》出台,针对当时实践中已经存在的农村信用社改革为商业银行的方案,做了“分流”处理,即:“按照因地制宜、分类指导原则,积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度,建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制。”参见:国发[2003]15号《深化农村信用社改革试点方案》。在这之后,越来越多的农村信用合作社改组为农村商业银行挂牌经营,已不具有合作制的属性;部分仍然保留合作制的农村信用合作社多以“农村合作银行”为名运行,但亦存在内部组织管理规范混乱的问题;甚至出现了一批以农村信用合作社为名,但内在运作逻辑已与商业银行无任何区别的银行性金融机构,产生了诸多监管性困难[9]。

(三)供销合作社:分裂与异化

中国的供销合作社脱胎于计划经济时代的国营商贸零售系统,改革开放以后,面对市场经济体制的挑战,供销合作社几经改革,最终依据《关于深化供销合作社改革的决定》(中发[1995]5号)明确改革方向。改革后的中华全国供销合作总社形式上已成为中国最大的合作经济组织,但其组织和运行规则极度复杂,实际上是机关法人、企业法人与合作制法人的混合。

目前的供销合作社系统主要包含三个组成部分:第一类是各基层合作社与城市合作社;第二类是合作社在运行过程中成立的社有企业;第三类是级别不一的县级联合社、地市级联合社、省级联合社和中华全國供销合作总社。三类组成部分的法律性质存在较大差别:县级以上联合社虽然名义上称为“集体所有制企业”,但实际上不再保留企业性质,实践中多比照机关或事业单位进行管理,发展为供销合作社的各级指导监督和服务机关;而地方上的城市合作社遵循市场化改革的逻辑,成为独立的企业法人;社有企业也在遵循市场化改革,部分已演化为公司制企业,未经改革的则保留全民所有制企业或集体所有制企业的形式;只有基层供销合作社真正体现了供销社的合作性质,坚持了合作制,是真正农民的合作经济组织 [5]134-138,但在运行实践中,基层合作社受到各级联合社过度干预的情形也不胜枚举,其互益性色彩也在不断遭受侵袭。中国供销合作社系统之所以呈现出如此复杂的运行状态,一方面是市场经济体制淡化了集中统一的商贸零售系统的必要性所致;另一方面则是计划经济体制仍保留残余痕迹的结果。

(四)住宅合作社:昙花一现

我国的住宅合作社是伴随20世纪80年代开始的住房商品化改革而产生的,其主要功能是在住房商品化改革的过渡期内,完成社员间的集资建房和合作建房任务。实践中,住宅合作社主要依托于单位,利用单位已有或国家划拨土地,通过职工合作的形式解决住房需求;少部分也存在政府部门牵头成立,统一制定建房计划、统一施工的政府主导型住宅合作社[5]200-201。住宅合作社的这一功能定位决定了其存在的阶段性,待住房商品化改革结束后,进入21世纪的住宅合作社功能式微,到2002年已减少过半,年建房量已不及全国建房总量的1%[15]82。目前,我国的住宅合作社虽不能说完全消失,但也基本偃旗息鼓,部分依然保留的住宅合作社则通常归口当地民政部门或建设部门管理,处理一些旧危房改造开发、建房基金的统筹管理等遗留性事务,已不具有合作经济组织的实质。

三、中国合作经济组织的现状反思

通过上文梳理中国各类合作社的现实状况可知,我国合作经济组织的整体发展状况着实不佳。除农民专业合作社在我国尚获得一定程度的发展之外,其他合作社形态要么行将消亡,要么仅仅保留了合作制的外在形式,实际已经演化为机关法人或企业法人。究其原因,一方面,从计划经济向市场经济的转轨过程导致合作经济组织发展环境发生了变化,其发展的社会基础被“抽空”;另一方面,在经济法层面对我国合作经济组织发展的制度回应长期不足,制度的缺位使其陷入发展困境。

(一)经济转轨“抽空”合作经济组织发展的社会基础

除住宅合作社脱胎于改革开放之后我国的住房商品化改革之外,我国的农民专业合作社、城市信用合作社、农村信用合作社、供销合作社均在计划经济时期就有其原型。当然,计划经济先天的特征使彼时这些合作经济组织并不能完全符合其互益法人的内在机理,它们通常是在政府过度干预下行政权力的一种变相延伸,是合作经济组织发展的一种“虚假繁荣”。在计划经济形态下,政府管制无孔不入,合作社形式上的互益性究竟能真实保留几分,是十分可疑的事情。

但是,进入市场经济时代后,制度环境的变化并未令中国的合作经济组织迎来春天,反而由于经济转轨导致其社会基础进一步被“抽空”,合作经济组织在脱离了过度的政府干预之后,又迅速陷入了市场经济体制的侵袭当中,被企业法人纯粹的营利性功能所干扰,造成当今我国各类合作社“万马齐喑”的局面。根源在于,合作经济组织这类典型的互益法人并不与市场经济体制的逐利性完全切合,现代公司治理结构下完全以营利为目的的企业法人方为市场经济的宠儿;与最大程度攫取市场利润相比,合作经济组织更关注解决特定群体、特定职业的互助性经济需求。这就使合作经济组织在市场经济的“游戏规则”下陷入了一种窘境:一方面,政府职能的转变使其陆续退出合作经济组织的内在运作环境,或至少改变了其最初的干预者和扶持者形象,合作经济组织的发展丧失了公权力的培育;另一方面,进入市场经济语境的合作经济组织又被迫与完全以营利为目的的企业法人展开竞争,而前者通常在逐利性上表现不佳,渐渐被优胜劣汰的残酷规则排斥出市场。这便不难解释改革开放后我国大多数合作社的两种命运:要么在逐利性的市场规则逐渐侵袭下,逐渐改革成为现代企业法人,彻底丧失互益法人的性质,如农村、城市信用合作社便改革为各类农村商业银行与城市商业银行;要么在政府职能转变不彻底的背景下,成为形式上具有合作制的外观,但却几乎不具备互益性实质的怪异的所谓“合作社”,其典型便是中国各级组织结构纷繁复杂的供销合作社,它们与其说是合作社,更像是计划经济体制改革不彻底的产物。

(二)经济立法缺位导致合作经济组织发展的制度供给不足

在经济转轨“抽空”了合作经济组织发展的社会基础的同时,如果有关各类合作经济组织的经济立法能够迅速跟进,解决其制度供给问题,也能一定程度上扭转合作经济组织发展的窘境。但我国改革开放以来的立法进程并未能解决这一问题,合作经济组织的设立、组织和运行欠缺系统性的法律保障。除了2007年才开始实施的《农民专业合作社法》之外,我国对其他类型的合作社不存在任何一部全国人大层面的立法,实践中只能通过各类不规范的、变动性极强的规章或规范性文件进行调整。这也能从一个侧面解释为什么唯独中国的农民专业合作社尚能获得还算健康的发展,没有遭遇到行将消亡的命运。但事实上,农民专业合作社之所以能够获得立法的如此“优待”,也仍然渗透着实用主义的思维意识:农民专业合作社的培育和发展能有效地落实我国的一系列“三农”政策,从而发挥举足轻重的工具性作用。也正是由于更加重视农民专业合作社的工具性作用,我国的《农民专业合作社法》才会为鼓励“政策下乡”或“企业下乡”做出制度让步,进而衍生出上文曾提及的“假合作社”问题。资本和政策的过度渗透干扰了农民专业合作社的互益性,进而衍生出“嫌贫爱富”问题,即制度更偏好经济效率更高的由农业大户或企业领头的合作社,而对真正的合作社有所贬损,进而使合作社的互助性、民主性、公平性发生较大偏差[16]217-228。

2017年开始实施的《民法总则》虽然赋予了合作经济组织法人地位,但并未扭转合作经济组织制度供给的不足。除了承认了其具有法人地位之外,《民法总则》对合作经济组织的内部组织规则、外部运行规则均未涉及。更何況,对合作经济组织予以倾斜性保护的任务不可能由《民法总则》来完成,而必须由更为健全、系统的经济法律制度来保障。正是由于这种制度供给不足现状的长期存在,导致除农民专业合作社之外,实践中各类合作社欠缺基本的组织和运行规范,法律的倾斜性保护措施长期缺位,在实践中遭遇的发展窘境将更加恶化。

四、重构我国合作经济组织立法的基本设计

在市场经济模式下,合作经济组织不应在逐利性的侵袭下消亡,而是应当清醒地正视其社会功能,通过改进立法的形式促进其“再生”。合作经济组织关注同类社会群体、社会职业的人互益性经济需求的功能定位,使其能一方面填补完全以营利为目的的企业法人的功能缺憾,另一方面又能弥补政府在提供公共物品和公共服务时可能存在的疏漏,进而在社会治理体制中发挥其独特作用。而目前合作经济组织所呈现出的发展窘态,除社会背景因素之外,民法与经济法相关制度设计的共同缺位难辞其咎。一方面,《民法总则》过于概括性的一般规定无法为合作经济组织这一互益法人提供组织和运行规则的充分指引;另一方面,实践中针对各类合作社倾斜性保护的单行立法又极度不足,合作社的实践发展陷入市场力量与国家干预力量的双重“陷落”状态。为解决此问题,未来我国应当从如下方面进行立法改进。

(一)合作经济组织立法模式的选择

在合作经济组织立法模式的选择上,必须综合发挥民事法律制度与经济法律制度的功能互补性,共同促进合作经济组织立法体系的完善。比较容易想到的方案是,在现有立法框架下,保持《民法总则》的概括性规定不变,在吸取《农民专业合作社法》立法经验的基础上,制定一系列其他的合作经济组织单行立法,如“信用合作社法”“供销合作社法”“住宅合作社法”等等,形成主要通过特别立法回应合作经济组织问题的立法体例。这一方案能有效应对现实中各类合作社的组织和运行规则法律依据不足的问题,并能根据实践中各类合作社对倾斜保护立法的不同需求,设置差异性的经济法律制度。

但整体来看,上述方案存在如下难以避免的缺陷:其一,耗费立法资源,造成法律规范的重复与分设。针对每一类合作社均进行单独立法的做法,需要耗费较长的立法周期,实践中,部分合作经济组织类型已日渐消亡,对其进行单独立法是否有其必要性,值得怀疑。制定各类合作社单行立法的做法,又会涉及对实践中纷繁复杂的各类合作社规范性文件进行清理的工作,这种法律规范的“大拆大改”也会造成不必要的麻烦。另外,单行立法模式意味着不对《民法总则》过于抽象和概括的规定进行修正,这意味着放弃了未来从民法典层面对合作经济组织进行具体调整的做法,这便会造成苏永钦教授所言民事法律制度的“外接”现象,即通过单行立法的形式在法典之外进行特别规定[17]9-14;过于肆意的制度“外接”会造成向特别立法“逃逸”的现象,从而“内陷”民法典的应有功能[18] 159。从民法与经济法功能互补的角度来看,这种立法模式忽略了民事法律制度对市场经济主体规定的基础性功能,过于强调经济法律制度的国家干预作用,并不足取;而从经济法律制度的内在协调上来看,尽管各类合作社对倾斜性保护规定的需求存在差异性,但它们在性质上毕竟都属于合作经济组织,因此,相关单行立法必然涉及相当一部分相同或相类似的法律规则,这又会造成各单行立法规则的重复性与交叉性。其二,无法应对实践中变化着的合作经济组织形式。合作经济组织并无明确、固化的类型,除了祖国大陆各类合作社之外,我国台湾地区还存在生产合作社、劳动合作社、消费合作社、保险合作社等类型;日本还有中小企业合作社、利用合作社等,美国则有购买合作社、运销合作社和服务合作社,基本上,不同国家对合作社的类型划分都不一样[19]27。很多新型合作社都是伴随着实践需求逐渐产生和发展的,如果按照“有一类合作社,就有一部合作社单行立法”的逻辑设计立法体例,就会对实践中产生的新型合作社立法回应十分被动和消极,出现新产生的合作社类型暂时无法可依的现象。

因此,更为理想的方案是,放弃各种合作经济组织分别立法的模式,转而采用统一立法模式。首先,在未来制定民法典时,在《民法总则》中有关法人的规定增设“互益法人”的专节规定,明确以合作经济组织为代表的互益法人的基本组织和运行规则。在此之外,应当在《农民专业合作社法》立法经验的基础上,将该法修正为统一的“合作经济组织法”,该法既要对《民法总则》中有关互益法人的相关规定予以具体化;又要对如今各类典型的合作经济组织,如农民专业合作社、信用合作社等,按照其实践需求,明确其相关的具体法律规范。显然,该方案的立法模式能够避免前一方案存在的诸多问题:该方案仅统筹处理《民法总则》与“合作经济组织法”两部立法的问题,不会产生过长立法周期或过高立法成本;也没有产生法律规范的重复与分设,多数法律规范均可在“合作经济组织法”中寻得依据;在没有法律位阶冲突的前提下,我国目前有关各类合作社的琐碎规范性文件也可继续适用,这又省却了法律清理过程中的冗繁问题;在社会中产生的新型合作社也可以直接适用“合作经济组织法”第一部分的一般规定,也不会产生于法无据的情形。

(二)《民法总则》中合作经济组织法人制度的改进

在未来统筹制定民法典时,应实时修改《民法总则》中的法人类型体例,改变特别法人制度的“兜底”式特征。具体来说,应当将法人类型划分为公法人、私法人与特别法人三类。原特别法人类型中的机关法人纳入公法人体系;私法人则包含营利法人、公益法人与互益法人三类,下列三节对其分别进行规定,合作经济组织纳入到互益法人体系 合作经济组织并不是互益法人的唯一类型,其他具有互益性特征的行业协会、商会等亦属于互益法人。在目前的《民法总则》法人类型设计下,这些互益法人除合作经济组织之外,均纳入到“非营利法人”的框架下进行规制;笔者此处的建议实际上是对非营利法人进行了“公益法人”与“互益法人”两大类型的细分。;特别法人仅包含农村集体经济组织法人和基层群众性自治组织法人两类。可以通过图1和图2,对当前《民法总则》有关法人类型的规定以及笔者所建议的改进设想进行对比,两种法人类型设计的最大差别在于,后者提高了互益法人在整体法人概念中的层级性,使其成为与营利法人、公益法人相平行的概念。

 

我国合作经济组织的发展困境与立法反思
我国合作经济组织的发展困境与立法反思

 

在互益法人的专节规定中,应明确互益法人的基本组织和运行规则,包含上文所述其功能定位上的互益性和自治性、组织规则上的民主性与人合性等内容,令其相较营利法人、公益法人所具有的独特制度规范在民法典中系统呈现。换言之,要通过民事法律制度明确合作经济组织的法人地位、内在性质和组织原则,而非笼统地规定其“依法取得法人资格”,发挥民法确立市场经济主体法律规范层面的基础性作用。值得说明的是,合作经济组织并非互益法人类型的全部,除合作社之外,各种符合互益性特征的俱乐部、同乡会、同学会等,亦属于互益法人。亦即,在理想的民法主体制度设计中,合作经济组织法人与互益法人的概念种属关系,类似于公司法人与营利法人的概念种属关系,前者均为后者最典型的代表,但并不是后者的全部。

(三)统一“合作经济组织法”内容体例的基本设计

应当在《农民专业合作社法》所取得的立法经验基础上,将其扩充修改为统一的“合作经济组织法”,该法主要包含三部分内容,即合作经济组织的“一般规定”“基本规定”和“特别规定”。

第一部分为合作经济组织的一般规定。该部分内容要对《民法总则》中有关互益法人的规定予以具体化,确保合作经济组织在功能定位上的互益性和自治性、组织规则上的民主性和人合性等相关规则的明晰、精准与可实施性。在法律性质上,该部分内容属于民法主体规则在特别法层面的延续,是对互益法人制度的重述和细化。

第二部分为合作经济组织的基本规定。该部分内容要依照合作经济组织作为经济法主体的性质,系统性地明确合作经济组织的各类经济法律规范。该部分内容体现国家基于社会本位和治理市场失灵的要求,对合作经济组织这一类市场参与主体所施加的特殊干预和倾斜性保护,属于经济法性质的规范,而不仅仅是赋予合作经济组织民事法律主体层面的法人地位。笔者认为,合作经济组织的这部分基本规定应当成为未来“合作经济组织法”内容的主干性设计,目前《农民专业合作社法》中所取得的被实践证明有效的立法经验,可以在本部分内容中尽数吸收、反映到“合作经济组织法”中,成为各类合作社通用的法律规则。在具体法律制度上,本部分内容应当至少明确合作经济组织的如下制度规范:其一,对合作经济组织内部组织规则的国家干预,即如何对人合性与资合性进行有效衡平,防止资合性对人合性的过分侵袭,从而保护合作经济组织一般社员之利益。可以适度借鉴美国《凯普沃斯蒂德法》的有效经验,分设“资格股”与“投资股”,前者均等入资、一人一票;后者则可以提高投资数量,依照持股比例分配盈余,但不享有更多表决权,盈余分配上不能超过“回报率8%”标准的限制。其二,对合作经济组织参与市场经济活动时的倾斜性保护,“合作经济组织法”应当明确,在合作经济组织符合法律设定的各类资质要求时,即可享受到诸如产业补贴照顾、税收优惠、政府优先采购、信贷便利性支持、反垄断执法豁免等倾斜性保护政策,以促进合作经济组织有效发挥其社会功能。

第三部分为各类合作经济组织的特别规定。本部分内容要对现实中存在的各类合作经济组织分别予以专章规定,满足其特殊的实践需求。在中国市场经济活动中发挥过各类作用的农民专业合作社、信用合作社、供销合作社、住宅合作社等均可以通过专章的形式在此部分予以罗列。立法应当明确,如果存在各类合作经济组织的特别规定,应当优先适用第三部分的特别规定;如果不存在特别规定,则应当适用前两部分有关合作经济组织的一般规定和基本规定;如果现实中产生了“无名合作社”,即特别规定中未列明的新型合作社,则也应当适用一般规定和基本规定。

概而言之,对我国“合作经济组织法”内容和结构的基本设计,实际上是借鉴了我国企业法人立法经验的结果:《民法总则》中有关营利法人的专节规定与《公司法》的关系,即相当于未来《民法总则》有关互益法人的专节规定与“合作经济组织法”一般规定之间的关系;而《公司法》中有關公司法人的基本规定与有限责任公司、股份有限公司特别规定之间的关系,也就相当于“合作经济组织法”中有关合作经济组织一般规定与各类合作社特别规定之间的关系。

五、结语

“人人为我,我为人人。”19世纪法国作家大仲马在《三个火枪手》中的上述名言,恰好可以简洁、形象地总结合作经济组织作为互益法人的功能定位与组织特征。而第一个现代意义上的合作经济组织又恰好在该书出版的同一年成立 《三个火枪手》出版于1844年,而世界上最早的合作社组织英国罗虚戴尔公平先锋社(Rochdale Equitable Pioneers Society)亦在1844年设立。。在现代市场经济语境下,合作经济组织的上述定位有效地弥合了市场逐利性与政府公益性之间的缝隙,进而发挥出了不可取代的独特作用。因此,合作经济组织的功能理应得到重视,更应通过重构立法模式的形式对其进行培育和扶持。希望本文对合作经济组织的立法反思能够唤起学界对合作经济组织问题的关注,并共同推进相关制度的精进与完善。

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